1982年宪法对议行关系的规定鲜明体现了分工负责理念。

同时，地方政府又不完全唯上级政府的命令行事，它还要服从地方人大的民主意志。在下级行政机关人财物由该级财政负担的情形下，这种委托占用了地方财政，直接介入了地方预算民主。

地方人大依法产生本级政府，但本级政府设置哪些工作部门，法律规定由上一级政府批准，地方人大只能按照上一级政府的意志为这些部门配齐负责人。[58]对此，一方面应当适度加强中央、省级事权及支出责任，降低地方政府治理失灵的风险[59]，另一方面应当建立结构更加合理的转移支付制度，支付规模要满足合理性原则，绩效考核则要发挥地方人大的监督功能。这些部门的出发点是维护‘条条的完整性，也是为了把本系统工作做好，但不能不顾工作全局、妨害地方积极性。地方各级人民委员会作为地方政府，既要对本级人大负责并报告工作，又要对上一级行政机关负责并报告工作，并都服从国务院。行政机关只需要按照法规范的要求履行行政任务。

其次，行政统一领导还要逐渐形成若干外部化的规则。刘少奇代表宪法起草委员会的回应是：地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。[35]行政机关如误认法律为羁束规定，而未为裁量，则在行政诉讼中，不容许行政机关追补根本欠缺之第一次裁量理由，致使原告丧失由受理诉愿机关就该裁量理由为合目的性审查之机会。

若更重视纠纷的一次性化解，则适用理由之替换。当前，我国仅在一些地方性行政程序立法中规定了可补正的行政行为程序瑕疵情形，例如未载明行政决定作出日期未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议，并将这些情形归纳为程序上存在轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权利。应说明理由的，事后已说明。[28]陈清秀：《行政诉讼程序上行政处分之理由追加变更之探讨》，载《法令月刊》2013年第9期，第6页。

[21] 我国在1990年通过的《行政复议条例》（已废止）第42条曾规定，具体行政行为有程序上不足的，复议机关将决定由被申请人补正。这是因为在个案纠纷进入司法权的视野前，行政机关（含复议机关）应有权自我纠错。

这一点在理由之替换中通常不成为问题，毕竟，替换的是理由而非结果。申言之，溆浦县政府可通过溆浦县国土资源局进行地籍调查和权属审核，借此补正发证程序的瑕疵，没必要撤销涉案土地使用证。例如，根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《行诉撤诉规定》）第3条，行政诉讼法中的被告改变其所作的行政行为包括改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据所适用的规范依据且对定性产生影响等替换理由的情形。若由此反推，则作出原行政行为的行政机关在复议程序中已向复议机关提交的证据（即便是在原行政行为作出后才收集的证据），可被用于证明原行政行为合法。

在对理由之替换的限度进行本土化设计时，须注意以下两个细则。[27]与此相应，法院在审查被诉行政行为时，就不仅是审查被告在诉讼中陈述的理由，还须判断一个违法行为可否以其他法律依据而得以无瑕疵的理由加以维持。第四种情形则因继续确认之诉须以行政行为的违法性为出发点，故在此诉讼中不具备补正行政行为程序瑕疵的可能性，法院必须确认被诉行政行为的违法性。一般认为，《行政诉讼法》第70条关于撤销判决的规定包含了行政行为合法性评价的考量因素与审查标准。

关于改变规范依据但不影响定性的实例，上文已有说明。类似观点，还可参见[印]M. P.赛夫：《德国行政法——普通法的分析》，周伟译，山东人民出版社2006年版，第80页。

原因在于，德国撤销诉讼之程序标的是经诉愿决定所修正的原行政行为，这意味着支撑行政行为合法性的理由可以是在诉愿决定作出时已经存在的理由。首先，理由之替换与说明理由义务的关系，表现为前者有可能导致后者被轻视，进而有悖立法设定该义务的宗旨。

[22]参见《湖南省行政程序规定》（2018）第164条第1款、《江苏省行政程序规定》（2015）第75条第1款与《宁夏回族自治区行政程序规定》（2015）第109条第1款。但需要注意的是，行为意义上的替换理由不等于结果意义上的理由之替换：前者是指行政主体在行政诉讼中替换被诉行政行为的理由（以下简称替换理由），其仅在一定范围内才产生治愈违法性的效果，而该范围触及理由之替换的限度问题。其次，监督行政权之目的与程序经济理念没有绝对的优位与备位之分，二者应遵循一定的衡平规则。反之，若因替换理由而导致行政行为的同一性被改变（即产生了新的行政行为），则已超出理由之替换的范畴，不产生治愈违法性的效果。[7]参见[德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第80-81页。类似案例，还可参见该院（2018）最高法行再7号行政判决书。

相比而言，否定说以权力分立原则、监督行政权之目的作为立论基础，其基本立场包含以下两点。例如，有判例认为，对象物不同并未改变处分的同一性，将对建筑物的整改措施命令变更为对工作物的整改措施命令只是改变了对处分对象物的法律评价，而处分在实质上是同一的。

首先，这两个条文均强调，结果相同乃行政行为同一性的前提。[30]参见吴庚、盛子龙：《行政法之理论与实用》，三民书局股份有限公司2018年版，第382页。

其一，用作替换的理由必须在行政行为作出时就已存在。对于上述三个条文，笔者认为，《行诉法解释》第22条第1款限缩了改变行政行为的范围，该款仅是配合复议维持双被告制而确立的诉讼程序规则，旨在解决被告的确定问题，其并非针对行政行为同一性的实体判断规则。

其三，不得因替换理由而改变行政行为的本质，亦即行政行为的同一性应保持不变。作者简介：梁君瑜，法学博士，武汉大学法学院副教授。若允许替换理由，则无异于使被告免受究责，进而导致行政诉讼监督行政权之目的落空。[8]参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第105-109页。

[43]换言之，用作替换的证据被放宽至在复议决定作出时已被收集的证据。[13]换言之，被告通过替换事实（证据）而治愈了被诉行政行为的违法性。

而《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第81条规定：被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院……被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决……可见，被告完全有可能在替换理由后未达到理由之替换的效果。[8]亦即瑕疵并非轻微或微小违法的代名词。

综上，笔者认为，尽管替换理由在我国法规范层面被允许，但并不是所有的事实与证据方面的瑕疵、规范依据方面的瑕疵都可以通过替换理由而达到理由之替换的效果。[48]而产生某一法律效果所须满足的法律要件，有可能对应于多个具体事实。

故而，峨眉山景区分局本应分别以《政府信息公开条例》第16条第2款、第2条、第10条第1款作为拒绝公开的事由。陈敏：《行政法总论》，新学林出版股份有限公司2013年版，第1522页。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以‘治愈的瑕疵……则应当考虑采取其他方式进行纠错。既然如此，为了使研究对象更精确，下文将在狭义上使用瑕疵的概念。

但后续颁布的《行政复议法》及其实施条例均未出现关于补正行政行为程序瑕疵的规定。[10]最高人民法院（2019）最高法行再3号行政判决书。

此外，德国过去的观点还提到第四项限制：理由之替换仅适用于羁束行政行为或裁量权缩减至零的情形。其次，不得因替换理由而改变处分的同一性。

进入专题： 程序瑕疵 实体瑕疵 补正制度 。在1996年修法后，对行政行为程序瑕疵的补正被允许在行政诉讼程序终结前完成。